许经勇丨论以理顺城乡关系为主轴的中国经济体制改革演变历程

  

作者:许经勇

作者简介:厦门大学经济学院教授、博士生导师,国家级有突出贡献专家。

期刊:《浙江社会科学》2018年第1

 

内容提要:中国经济体制改革已经运行40年,就全局而言,相继经历了三个互相联系、互相补充的演变阶段。在传统计划经济体制下,农村是受压抑最严重、经济社会发展程度最低的地区,广大农民群众隐藏着很高的改革积极性,选择农村作为经济体制改革的突破口,有利于迅速打开改革局面。但是,在计划经济体制框架内,农村改革只能被限制在一定范围内。继农村第一阶段改革之后的城市经济体制改革,即第二阶段改革,开辟农村要素向城市流动的通道,工业化、城镇化速度骤然加快。但是,由于存在着城乡二元结构体制,导致农村要素市场化程度低,城乡要素之间存在着明显的价格剪刀差,以及与其相联系的农村要素单向地向城市流动,城乡差别因此呈不断扩大的趋势。统筹城乡发展、破除城乡二元结构、全面推进和深化改革(即第三阶段改革)便因此被提到重要议事日程上来。第三阶段改革,应当把全面深化改革的重点,放在提高农村要素的市场化程度,建立健全城乡融合发展体制机制,户籍制度改革和土地制度改革是这个阶段改革的重中之重

关键词:农村经济体制改革  城市经济体制改革  城乡融合发展体制机制

 

十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而城乡发展的不平衡不充分则是最大的不平衡不充分。改革开放40年的实践经验告诉我们,如何正确认识、处理城市与农村的相互关系,是关系中国经济体制改革与发展能否顺利推进的根木性问题。改革开放40年来,围绕这一主轴,中国渐进式经济体制改革相继经历了先农村、后城市再综合城乡的二个阶段。也可以说经历了先体制外、后体制内再体制内外“合二而一”的二个改革阶段。我们把农村视为体制外的一块,是因为在计划经济体制下,农村比城市承担更多的义务,享受更少的权利;在向市场经济体制转变过程中,农村的资源不能随之同步转变为资产,不能平等分享工业化、城市化和市场化增值了的那部分价值。中国经济体制改革的第三个阶段,就是通过全面深化改革,革除城乡二元体制,把农村由体制外转变为体制内,建立健全城乡融合发展体制机制,最终实现城乡一体化。2013年党的十八届三中全会召开,标志着中国特色社会主义新时代经济体制改革进入全面深化阶段。这个阶段改革的理论基石,即新理念或创新理论,是使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用有机结合起来,把社会主义市场经济改革推向新的阶段。诚如习近平同志在十九大报告所指出的:“五年来的变革是深层次的、根本性的。”

 

一、中国经济体制改革第一个阶段:以农村改革为突破口

197812月召开的党的十一届三中全会公报指出,全党目前必须集中主要精力把农业尽快搞上去,因为农业这个国民经济的基础,这些年来受到严重的破坏,目前就整体来说还十分薄弱。19799月召开的十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》。19809月中共中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》,拉开了中国经济体制改革的序幕。中国经济体制改革的第一阶段,围绕如何调动农民群众积极性,孤立地在农村范围内进行。主要内容是废除人民公社,实行家庭承包制。具体时间是1978年至1986年。1982年至1986年连续5年的中央一号文件都是聚焦“三农”,说明了这一点。中国经济体制改革之所以会从农村率先启动,首先是因为在高度集中的计划经济时代,农村、农业、农民承担着极其繁重的资本原始积累任务,以及与资本原始积累相辅相成的集权式低效率计划经济体制,导致作为国民经济基础的农业,已经衰落成为国民经济最薄弱的“瓶颈”部门,严重地制约着整个国民经济的发展;其次是因为农村是受传统体制压抑最严重、付出代价最大、牺牲系数最高的地方,广大农民群众对改革传统体制(人民公社体制)的积极性很高,这就有利于开创经济体制改革的新局面。在传统计划经济体制下,相比较而言,城市得到的利益比较多,城市居民比较留恋旧体制,与之相反,农村付出的代价较大,不能与市民享受同等权利和待遇,农村居民很羡慕城市,但又不能随意入户城市,“可望而不可及”。因而,使得城市的经济体制改革,往往表现为政府主导型的制度供给,即政府预先提出一整套改革方案,自上而下地强制贯彻落实。在城市中实行的这种性质的改革阻力比较大,改革的成本也比较高。与其不同,传统计划经济体制下,相对于城市而言,农村付出的代价比较高,承担的义务比较多,得到的利益比较少,因而迫切要求冲破旧体制的束缚,以争取享受城市居民同等的权利,这就使得农村的经济体制改革往往表现为需求诱导型的制度供给,即自下而上的群众性自发行动。从某种意义上说,传统的计划经济体制,城市是属于体制内,农村则是属于体制外。虽然从国家对微观经济主体的控制角度看,农村并不亚于城市(农村是“政社合一”,城市是“政企合一”),但是国家对城市的控制后果是要承担一定的物质补偿责任(俗称“铁饭碗”),而对农村的控制后果则不承担任何物质补偿责任。况且,从体制外改革入手,不直接触及传统体制利益格局,比较容易被大多数人接受,有利于把改革顺利推向前进,改革所能取得的成效较为显著,获得“立竿见影”的效果。诚如农民群众所说的,一年变了样。

如何正确处理农民与土地的关系,是贯穿中国农村经济体制改革始终的主线。以土地所有权和承包经营权相分离的家庭承包制,是中国农村微观经济体制改革的主要内容。家庭承包制是广大农民群众自发构造的新制度供给。这在当时是超越于政府设置的新制度供给范围,中央文件经历了“不许包产到户”、“不要包产到户”、“少数地方可以搞包产到户”、“包产到户是社会主义集体经济生产责任制”等逐步认可的过程,因此邓小平说包产到户的发明权是农民的。在传统农村集体经济体制下,实行的是“一大二公”、“政社合一”的集权式体制,广大农民群众没有生产经营自主权,不能计较个人物质利益,通过实行家庭承包制,把生产经营自主权还给农民,权、责、利高度统一,使广大农民群众的积极性充分释放出来,农业生产得到迅速发展,农民收入大幅度提高,城乡居民收入差别有了明显的缩小。1978年至1984年,我国粮食、棉花、油料的总产量分别增长33.6%188.8%128.2%;农业总产值增长118%;农民人均年实际收入增长15.1%,是改革开放40年来农民收入增长速度最快的时期。这6年间城乡居民收入差别之所以明显缩小,即缩小到1.71,是在没有涉及城乡二元结构体制,或者说是在城乡二元结构体制原封不动的情况下,通过农村范围内的局部性改革实现的。这一步改革不仅给农民,而且给全社会各方面成员,都带来可以看得见的物质利益,近乎“帕累托改进”,成效极其显著。

迄今为比的中国经济体制改革的实践经验表明,中国农村的第一步改革,即废除农村人民公社,实行家庭承包制,称得上是最为成功的“一招”,其制度绩效无论怎样评价都不会过高。长期困扰中国的温饱问题因此得到较好的解决。中国农村乃至城市往后所发生的一系列深刻变化,都是直接或间接从这一改革的成果中派生出来的。须要特别指出的是,这一改革并不是按照政府预先设计的方案运作的,它是广大农民群众由下而上自发行动的产物。在改革的初始阶段,家庭承包制是与现行政策法规相对立的。邓小平的伟大功绩在于坚持实践是检验真理的唯一标准,善于倾听广大农民群众的呼声,以敢于担当的大无畏精神,改变了政府的立场,制定了正确的政策。这具体表现在当改革在局部地区启动后,政府发挥了主导作用,连续5年下达中央“一号文件”,把局部性的改革经验迅速推广到全国各地。广大农民群众的高度积极性与政府的主导作用巧妙地结合,是这项改革之所以取得成功并具有旺盛生命力的根本原因。中央许多文件以及党的十九大报告,一再反复强调,以家庭承包经营为基础的“双层经营”是中国农村基本经营制度,任何时候都不能动摇这块基石。家庭承包经营具有很强的适应性与兼容性,不仅能够适应传统农业,也能适应现代农业,不存在着生产力水平提高了就必须改变的问题。中央文件对家庭承包制的政策,经历了第一轮承包期“15年不变”、第二轮承包期“30年不变”和党的十九大报告再次提出,“第二轮土地承包到期后再延长30年。”我国第二轮土地承包是从1997年开始,2027年土地承包期满,再延长30年,意味着延长至2057年。这一政策安排在时间节点上,与党的十九大报告提出的两个巧年高度契合。第三轮土地承包期到期时,是中国第二个百年目标实现之时,即将中国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。经长期实践检验行之有效的农村土地承包政策和成功经验将转化为法律规范。20171031日,农村土地承包法修正草案提请第十二届全国人民代表大会常委会第三十次会议审议,出台实施14年的农村土地承包法迎来首次调整。本次修正案草案确定,国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变,并明确规定耕地承包期届满后再延长30年。这就更有利于保护农民的土地承包权益,使他们可以沉下心来搞生产,也可以放心流转土地经营权,还可以安心进城务工。农民进城落户后是否退出土地承包权,由农民自由选择,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

但是,也必须看到,单纯依靠家庭承包制的这项改革,是不可能完全解决中国农业持续快速发展问题,也因此使得中国农村第一步改革所带来的发展势头,并没有能够始终如一地保持下去。其原因不能归咎于家庭承包制本身的缺陷,而是在于随着客观条件的变化,与家庭承包制相依存的配套改革,没有能够随之因势利导地深入推进下去,被人为停滞下来了。我们应当认识到,把农民集体所有权与承包权分开的家庭承包制,是在计划经济体制框架内,农村贫困地区为解决温饱问题,率先突破的一项改革。短短两三年的时间,家庭承包制就在全国范围内普遍推行,这意味着农村微观市场主体初步确立,接下去就得为微观市场主体进入市场排除障碍。发育农村产品市场与要素市场,便因此成为继续推进农村改革的客观要求。然而,要使农村产品市场与要素市场发育起来,就必须通过全面推进城乡改革,逐步消除城乡工农产品价格剪刀差和要素价格剪刀差,把以往长期实行的“重城轻乡”的政策取向扭转过来。这又涉及到中国工业化、城镇化所必须的资本原始积累(主要借助于城乡产品价格和要素价格剪刀差)能否退出历史舞台的问题。正因为中国工业化、城镇化所必须的资本原始积累任务还没有完成,这就很难把农村改革继续深入推进下去。虽然此后农村也断断续续进行了一些改革,诸如调整农村产业结构,发展多种经营和乡镇企业,搞活农村商品流通,完善农业合作制等等,但改革的力度都是很有限的,没有触及到妨碍农村经济社会发展的根本性问题,即城乡二元结构体制问题。中央因此决定把改革的重点由农村转向城市,也正因为这个缘故,1987年至2003年长达14年的中央一号文件,没有一年聚焦“三农”问题。

 

二、中国经济体制改革第二个阶段:以城市改革为重点

中国经济体制改革之所以选择渐进式的改革策略,是因为这是一场前所未有的根本性变革,国际上没有成功经验可供借鉴,面临着信息的非对称性问题,其可能带来的后果,具有很大的不确定性与风险性。以局部性、探索性的方式进行改革试点,可以把改革成本分散化,以避免出现颠覆性的失误和付出过高的成本。由此决定了中国的经济体制改革,大多不是在全国范围内同时推进,每项改革都是从较小范围内首先试验,取得成功经验后再向更大的范围推广。中国经济体制改革的第一阶段,是从计划经济体制较为薄弱、改革阻力较小的农村开始的。即把农村经济体制改革作为中国经济体制改革的突破口。农村经济体制改革成功了,又可以为城市经济体制改革的顺利推进创造条件。

中国经济体制改革的第二阶段,是以城市改革为重点。198410月召开的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出,中国经济体制改革首先在农村取得巨大成就,但是城市经济体制改革还只是初步的,城市经济体制中严重妨碍生产力发展的种种弊端还没有从根本上消除,只有坚决地系统地进行这方面改革,城市经济才能兴旺繁荣,推动整个国民经济更快更好发展。中国经济体制改革的重心便由农村转向城市。中国城市经济体制改革之前,工业化、城镇化进程相当缓慢,全国城镇化率平均仅12%,近乎出现停滞状态,其根本原因是与城乡二元结构体制相辅相成的传统的计划经济体制,政府是资源或要素配置的主体,或者说资源或要素是由政府直接配置的,强制抑制乃至排斥市场发育和市场竞争。国内外的实践经验告诉我们,无论是工业化或者是城镇化,都是以市场化为推动力的。如果工业化发展及其布局是以市场为导向,必然要求大规模的分工与协作,并要求二、三产业向城市集聚、集中,以获得集聚效益和规模效益。市场化与工业化、城镇化结下不解之缘。况且以外延扩张为特点的赶超型发展战略,只有通过暂时牺牲农业、限制第三产业以及延期支付城市化费用,才有可能付诸实施,导致城市化明显滞后于工业化。以市场取向为特征的中国城市经济体制改革,围绕着如何搞活企业(尤其是国有企业)、发展多种经济成分、发育要素市场、提高市场化程度,等等。伴随着中国城市市场取向改革的推进,城市化滞后于工业化的矛盾越来越尖锐,而市场化本身便是促进城市化的巨大动力。农村要素大规模向城市流动,是城市化的集中体现。1984年的中央一号文件,允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户,随之逐步放宽农村人口向城市流动的限制。如今已有近2亿的农民工异地转移到城镇就业;始于1992年的土地和资金要素的市场取向改革,土地市场、劳动力市场、资本市场不断发育,全面启动了中国城市化进程;1994年的分税制,明确与土地相关的税费归地方政府支配,以及与其相联系的土地财政的生成,激发了地方政府推进工业化、城镇化的强烈驱动力。至2006年,中国设市城市从1980年的223个增加到657个。

伴随着中国改革与发展的重心由农村转移到城市,促使农村资源或要素单向往城市流动,而且这种流动建立在不等价交换的基础上,导致城乡差别越来越大。20世纪80年代中期至21世纪初期,农民收入增长速度越趋缓慢,城乡居民收入差距呈扩大趋势。农民人均纯收入的增长速度从1978-1984年的年均15.2%下降到1985-1988年的年均5%1990-2000年的年均4.5 %。城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比,从1984年的1.71扩大到2007年的3.331。这个阶段城乡差别之所以不断扩大,是农村经济体制改革滞后于城市经济体制改革造成的,也是实施“重城轻乡”政策的必然结果。那么,应当如何客观评价这个发展阶段?本文认为,这个发展阶段虽然有不合理之处,但是,又是中国发展进程中难以逾越的阶段。回顾新中国建立60多年来,中国进行了几次较大规模的经济结构失衡调整,每一次大的经济结构失衡调整几乎都是农业和农村经济出现问题引起的。当农业农村经济出现挫折,就把工作重心转移到农业农村经济,在财政分配上,明显增加政府对农业农村的投入;一旦农业农村经济形势好转又放松了农业农村工作,减少国家财政对农业农村的投入,这就很难使农业农村经济始终沿着稳定协调发展的轨道。这固然有政策不连续等方面的原因,但也有客观条件的限制,即中国工业化、城镇化还没有发展到完全依靠自身内部积累来发展的程度,工业化、城镇化还需要依靠农业、农村和农民继续为其提供资本原始积累,因而在资金的分配上还不可能真正做到长时期地向农业、农村和农民倾斜,这就必然出现农业农村经济发展的周期性波动。改革开放40年来,中国国民经济之所以能够得到快速发展,在很大程度上是由工业化、城镇化以及与其相联系的二、三产业较高生产率所推动的。没有工业化、城镇化的高速度发展,就不可能有足够的力量改造农业和农村。没有工业化、城镇化,就没有农业现代化。而在工业化、城镇化的早期和中期,又需要农业、农村和农民为其提供资本原始积累,使得农业落后于工业、农村落后于城市,这是历史的必然。

 

三、中国经济体制改革第三个阶段:全面推进、深化城乡二元体制改革

中国经济体制改革的第三阶段,是全面推进、深化城乡二元体制改革。这个阶段的改革,既不是第一阶段改革的简单重复,也与第二阶段改革有不同之处。从改革的特点看,第一阶段主要是农村内部的改革,虽然对城市发展产生一定的影响;第二阶段主要是城市范围内的改革,虽然对农村发展产生一定的影响。这两个阶段的改革,主要集中在单一领域,都没有涉及城乡二元体制的根本性改革。与前两个阶段不同,第三个阶段改革不是局部性改革,而是全局性改革,注重改革的全局性、整体性、协调性,即通过全面推进以及全面深化城乡二元结构体制的改革,建立健全城乡融合发展体制机制,推进城乡发展一体化、消除长期存在的城乡本质差别,让城乡居民共享改革发展成果,实现共同富裕。中国经济体制改革运行到今天,任何一项单一的改革,都不可能取得显著的成效,即“牵一发而动全身。”客观上要求必须转入全面推进、全面深化改革的阶段。也就是说,这一阶段的改革既涉及方方面面,又是进入“深水区”,好吃的肉都吃完了,剩下的都是难啃的“硬骨头。”

中国经济体制改革三部曲与中国渐进式改革策略有着内在的关联。之所以选择渐进式改革策略,即“先易后难”的改革,还有一个重要原因,即妥善处理改革收益与改革成本的关系。以尽可能小的改革成本付出,取得尽可能大的改革收益。这是第一阶段改革和第二阶段改革之所以分别在农村和城市内部进行的重要原因。但是,改革进行到今天,无论是深化农村改革,还是深化城市改革,都必然遇到城乡二元体制的重重障碍。不变革城乡二元体制,无论是农村改革,或者是城市改革,都很难继续向前推进。城乡差别也不可能缩小。中国经济体制改革演变到这个阶段,已经进入牵一发而动全身的境地。当前中国经济体制改革所取得的伟大成就和陷入难以摆脱困境的并行,都是渐进式改革逐渐堆积而成的。这就必然把推进城乡二元体制改革、缩小城乡差别提到重要议事日程上来。相对于城市经济体制改革,中国农村经济体制改革是严重滞后的。在城市与农村这对矛盾中,矛盾的主要方面是农村。2004年至2017年连续14年的中央一号文件,都是聚焦“三农”问题、统筹城乡发展、全面推进农村改革、建设现代农业、发育农村要素市场,等等,充分说明了这一点。

源于城乡二元体制而造成的城乡差别大,是当前中国面临的带有全局性的主要矛盾。我国东部中部西部之间的不平衡不协调,主要不是城市之间的不平衡不协调,更突出的是农村之间的不平衡不协调;换句话说,东部中部西部农村之间的不平衡不协调比之城市之间的不平衡不协调悬殊更多。与西方发达国家相比较,我国存在着的不平衡不协调,主要不是表现在城市之间的不平衡不协调,更突出的是农村之间的不平衡不协调。目前我国城市与西方国家城市的差别并不大,但我国农村与西方国家农村的差别却相当悬殊;西方国家的农村已经基本上实现现代化。正是基于这样的认识,十九大报告着重指出,要决胜全面建成小康社会,开启全面建设社会主义现代化国家新征程,必须坚定不移实施乡村振兴战略。这一方面是因为,从不平衡、不充分的角度看,城乡发展不平衡、不充分,乡村发展滞后是短板;从现代化的角度看,四个现代化不平衡、不充分,农业、农村现代化滞后是短板。当前,中国处在全面建成小康社会的决胜阶段。习近平同志指出:“小康不小康,关键看老乡。”目前中国处在中等收入偏高的发展阶段,能否顺利跨进高收入国家的行列,是横在我们面前的“一道坎”。因为第二次世界大战以来,有100多个国家(或地区)达到中等收入国家(或地区)的水平,但其中只有13个国家(或地区)跨越“中等收入陷阱”,成为高收入国家(或地区)。国外的实践经验告诉我们,凡是跨越“中等收入陷阱”进而成为高收入的国家,都成功地解决了城乡二元结构体制、一二三产业劳动生产率大体接近、城乡居民收入基本均衡。而长期陷入“中等收入陷阱”的国家,都是城乡二元体制长期得不到解决以及城乡差别较为悬殊。世界上至今还找不到城乡差别很大又能进入高收入的国家。中国城乡差别之所以那么大,其根本原因在于城乡二元体制还没有被破除。把深化城乡二元体制改革提到议事日程上来,一方面是由于城乡差别太大,威胁着农村社会的稳定,无法保持国民经济健康发展;另一方面是中国国民经济发展到这个阶段,初步具备工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展的物质条件。关于这个问题,

胡锦涛同志在十六届四中全会上指出:“纵观一些工业化国家发展的历程,在工业化初始阶段,农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,也是带有普遍性的趋向。”2002年党的十六大报告,根据中国经济社会发展的阶段性特征,首次明确提出要从根本上解决“三农”问题必须统筹城乡经济社会发展。这就必然把推进城乡二元体制改革提到议事日程上来。城乡二元体制是制约城乡经济社会协调发展的制度性障碍。200510月召开的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村,标志着城乡二元体制的改革,进入了全面推进的阶段。如果说20世纪50年代中期毛泽东就提出过建设社会主义新农村,但是,那时候的建设社会主义新农村,是就农业论农业、就农民论农民、就农村论农村,并没有涉及到如何调节城乡关系问题。因为当时城乡二元体制还没有确立。而2005年提出的建设社会主义新农村,是以改变城乡二元体制、推进城乡发展一体化为基础的。正如2006年的中央一号文件,即《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》所指出的,当前我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,初步具备统筹城乡发展的能力和条件,必须抓住这个机遇,统筹城乡经济社会发展,扎实推进社会主义新农村建设。201211月党的十八大适应中国特色社会主义新时代的要求,提出全面建成小康社会目标和全面深化改革的任务;201311月十八届三中全会作出中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定。标志着中国经济体制改革进入全面深化的阶段。全面深化改革的“全面”是指要围绕总体目标,统筹推进各领域的改革。全面深化改革的“深化”,是针对改革遇到的“硬骨头”和“险滩”而言的。正如习近平同志所说,中国改革经过30多年,已进入深水区,好吃的肉都吃掉了,剩下的都是难啃的硬骨头。全面深化改革的一个重要理论基石,就是发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用有机地结合起来。这就必须加快要素价格的市场化改革。这一改革比其他方面的经济体制改革难度更大、阻力更大、风险更大。但又是完善社会主义市场经济体制的关键节点。如果要素没有市场化,要素不能自由流动,要素价格不能灵活反应市场供求,就谈不上发挥市场在资源配置中的决定性作用,也谈不上建立完善的社会主义市场经济体制。

中国城乡二元体制集中表现在城乡居民权利义务的不平等。即农村居民比城市居民承担较多的义务,享受较少的权利,并把它制度化、固定化。长期以来,中国“三农”为工业化和城镇化提供积累的主要途径,是通过工农产品价格剪刀差、城乡劳动力价格剪刀差和城乡土地价格剪刀差,即产品价格剪刀差和要素价格剪刀差。由于中国绝大部分农产品购销价格已经全面放开,当前城乡价格剪刀差主要集中在要素价格剪刀差。城乡之间之所以存在要素价格剪刀差,是源于城乡二元体制派生出来的农村要素的市场化程度低。首先是土地要素市场化程度低。按照我国现行法律规定,农村范围内的土地,除国家特殊规定以外,都是属于农民集体所有。但是,在现实生活中,不同于城市国有土地,农村集体所有的土地,并不具有商品属性,不能直接进入市场流通。在工业化、城镇化过程中,农业用地要转化为城市建设用地,必须首先由国家低价征用,转变为国有土地,然后再由地方政府用市场价格转让给开发商。国家向农民征用土地的价格,与地方政府转让给开发商的价格,有很大的差距,构成城乡土地价格剪刀差。这部分资金成为地方政府预算外财政收入的重要组成部分,主要用于工业化、城镇化建设。城乡要素价格剪刀差,还表现在城乡劳动力价格剪刀差。从表面现象看,农村劳动力可以自由地进城务工,相比以前禁止农村劳动力流向城市,意味着劳动力市场化程度已经有了明显提高,但是在这种现象的背后,还有一个隐形的制度性障碍,即身份差别。人们通常把进城务工的农业转移人口,称之为“农民工”。农民工不仅是一种职业概念,也是一种身份概念,即到城市务工,但农民的身份没有改变,不能与市民享受同等权利,不能与市民获得同等报酬和各种福利待遇。这种体制设计有利于降低工业化、城镇化的成本,加快工业化、城镇化步伐。其负面效应是,不利于提高农业转移人口的质量,不利于城市产业转型升级,也不利于发展农业适度规模经营,提高农业劳动生产率,增加农民收入(包括财产性收入),缩小城乡差别。

当前全面深化城乡二元体制改革的重点与难点集中在城乡二元要素体制的改革,尤其是土地制度和户籍制度的改革。改革开放以来,我国工业化、城镇化之所以能够快速发展,很大程度上是建立在城乡二元土地制度和户籍制度基础上。城乡二元土地制度,不仅为工业化、城镇化提供了廉价土地资源,还为地方政府带来巨额的财政收入即“土地财政”,以及为地方政府融资提供了方便;城乡二元户籍制度在城镇的缩影是“农民工”。保留市民与农民工的身份差别,有利于为工业化、城镇化提供廉价劳动力资源。改革开放以来,哪个地区外来农民工数量越多,比重越高,哪个地区工业化、城镇化速度就越快。当前面临的问题是,要破除城乡二元土地制度和户籍制度的本质差别,我国工业化、城镇化就必须从速度型转化为质量型。否则,将会面临重大的挑战和风险。党的十八届三中全会根据中国特色社会主义新时代的新形势新要求,提出了使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的重大理论观点,是党对中国特色社会主义建设规律认识的一个新突破,是马克思主义中国化的一个新成果,标志着中国社会主义市场经济进入一个新时代。2014年中央一号文件指出:“全面深化农村改革,要坚持社会主义市场经济改革方向,处理好政府和市场的关系,激活农村经济社会活力”,“要城乡统筹联动,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”“推进城乡基本公共服务均等化”和“加快推动农业转移人口市民化。”2016年以来,以土地制度改革为主线,中央连续出台了重要文件,从农村土地确权颁证到土地经营权流转,从农村集体经营性建设用地入市到农民宅基地制度改革,农村土地制度改革的广度和深度都是前所未有的。对于农民来说,与他们关系最密切的莫过于土地权益。但是,长期以来,仅仅把农地视为资源属性,不承认具有资产属性。因改革滞后导致农村土地制度僵化,不仅极大地限制着农民的财产性收入,也严重地制约了农业适度规模经营和农村经济的发展。

中国工业化、城镇化的迅速推进,大量劳动力离开农村,承包农户不经营自己承包地的情况越来越多,这就要求农村承包地必须从以前的所有权与承包经营权的“两权分离”过渡到所有权和承包权、经营权“三权分置”,让承包户放心流转,经营户安心投入,共同分享“土地红利”。土地承包权是法律赋予农民的财产权,只有保护好农户的土地承包权,从承包经营权派生出来的经营权能的设置才有权利来源。没有农民承包权的充分保障,农民就不会轻易将经营权流转出去,经营权的设权赋权就难以推进。还必须将经营权物权化,只有这样才能满足经营者长期稳定投资的利益回报。赋予第三方经营主体土地经营权,是完善农村基本经营制度的一个重要内容。党的十九大期间审议通过的法律修正草案,明确规定了“第三方通过流转取得的土地经营权经承包方或者其委托代理人书面同意,并向本集体经济组织备案后可以再流转”“继承包方同意,第三方可依法投资改良土壤,建设必要的农业生产附属、配套设施,并依照合同约定对其投资部分获得合理补偿”等内容。与此同时,审慎推进“三块地”改革。改革试点涉及全国33个县、市、区,除浙江、四川各有两个县外,其他29个省均有1个县列入试点。针对征地范围过大、补偿标准太低和农民保障机制不完善等倾向性问题,积极探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度。要把握好改革要求,缩小征地范围,重点探索认定办法,规范征地程序,重点确保农民知情权。制定征地补偿标准,重点坚持公平合理补偿,建立多元保障机制,重点落实保障长远生计的途径。合理分享土地增值收益,重点搞好与集体经营性建设用地入市收益分配的大体平衡。针对农村集体经营性建设用地权能不完整、不能与国有土地平等入市等倾向性问题,积极探索建立完善同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度;针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等倾向性问题,健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。农民工退出宅基地,可以增加农村耕地和城市建设用地,其所获得的财产性收入有助于农民工在城镇买房,举家转为城镇户籍。两年多来,农村“三块地”改革试点工作平稳有序推进,截至2017年年底,农村集体经营性建设用地入市改革效果初显,已形成相对成熟的规则体系,宅基地制度改革在保障农民取得宅基地、自愿有偿退出宅基地和完善宅基地制度方面作了积极的探索;农村土地征收制度改革中的一些重点、难点、热点问题开始破题。

这里涉及到这样一个理论问题,即如何使农村土地集体所有制与市场经济相衔接的问题。党的十八届三中全会的《决定》创新性地提出了土地所有权与用益物权相分离的改革思路,赋予农户对土地享有用益物权即法人财产权,允许农户对承包地经营权和宅基地使用权出租、转让、担保、抵押,以获得财产性收入。并允许集体经营性建设用地与国有土地同权同价。使得农村土地与其他要素一样,成为可以流动的商品。中国集体经营性建设用地入市,是改革城乡二元土地结构的“重中之重”。所谓城乡二元土地结构,指的是把中国土地分为国有土地和集体土地两大块,房地产开发商只能在国有土地上建设商品房,农村集体建设用地只能在农村内部使用,用作农民宅基地、农村公益用地以及乡镇企业用地。不许农村集体建设用地直接进入市场。城镇居民到农村购买宅基地和农民住宅,无法取得“大红本”,不受法律保护。20178月,国土资源部宣布在全国13个城市开展农村集体建设用地租赁住房试点,为农村集体建设用地入市迈出了重要的一步。按现行政策规定,农村集体建设用地建造的住房,对城市居民只能租不能售,不能以售代租,住宅产权还是农村集体所有。这项改革的目的,是为了盘活农村低效集体建设用地,增加农村集体和农民收入。也是为了缓解外来人员住房紧张的举措。为实现农村集体土地建设用地与国有土地同等入市,还有待于农村集体土地建造的住房,可以无条件地卖给城市居民。

城乡分割的二元户籍制度是城乡二元体制的基石,其改革的核心是解决农业转移人口市民化的问题。农民工市民化问题,涉及户籍、就业、土地、住房、教育、医疗、收入分配、社会保障、社会治理等一系列改革难题,如果农民工市民化问题不解决,上述一系列问题的改革,就不可能取得突破性进展。加快农业转移人口市民化,让他们真正过上城里人生活,实现市民梦,是人心所向,大势所趋,只能因势利导。党的十八大以来,城乡二元户籍制度改革步入快车道。近两年来,全国各地贯彻落实中央“加快推进户籍制度改革,加快提高户口城镇化率”的总体要求,相继取消农业户口与非农业户口的性质区分,以消除城乡户口的身份差别。各地普遍降低了农业转移人口在城镇落户的门槛。农业转移人口市民化的制度性障碍正在逐步破除。中央已经明确提出,城区常住人口300万人以下的城市不得实施积分落户政策。超大城市和特大城市要进一步完善积分落户制度。与农业转移人口相挂钩的建设用地以及财政转移支付机制初步建立,农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的改革稳步推进,医疗、教育、住房、社保等重点领域改革取得实质性进展。实施居住证制度是当前户籍制度改革含金量最高的一项。根据中央的精神,要把居住证制度覆盖到全部农业转移人口。农业转移人口一旦获得城镇居住证,就有权利与市民享有同等的基本公共服务。至2017年上半年,广东省共发放居住证6583万张。这一改革举措抓住了农业转移人口市民化的关键。但是由此带来了两个问题:一是基本公共服务供给所需要的大规模投入,不是地方政府财力所能承受的。尤其是我国的房地产不可能像以往通过高杠杆、高房价来刺激它的发展,与其相联系,土地财政占地方政府财政收入的比重将会降下来,这就必然制约着地方政府的基本公共服务投入的力度;二是不利于提高户籍人口的城镇化率。居住证制度作为顶层设计,其初衷是为了提高户籍人口城镇化率。但是,从试点城镇的实施后果看,不仅不会加快户籍人口城镇化步伐,还会延缓户籍人口城镇化步伐。从演变的趋势看,随着城镇基础设施建设向农村延伸,城镇基本公共服务向农村覆盖,以及农村土地制度改革的深化,农村户籍的含金量不断提升,城乡户籍含金量的差别逐渐缩小,对于农业转移人口来说,同时拥有城镇居民居住证和农村户籍,是他们利益最大化的理想组合。既然有了居住证就可以与市民同等享有基本公共服务的权利,为何要加入城镇户籍;况且保留农村户籍还可以获得日益提升的“户口红利”。这是值得我们深思的。

中国经济体制改革的第三个阶段,具有决定性意义的是十八大以来根据中国特色社会主义进入新时代的新要求,提出发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用的新思想、新理论,并在这个基础上推出一系列全面深化城乡二元体制改革的重大举措。近5年来,至201711月,在习近平总书记领导下,中央全面深化改革领导小组召开了38次会议,审议通过一大批重大改革方案,中央层面陆续推出1500多项

改革举措,改革触及范围之广、触动利益之深、推进力度之大前所未有。使得城乡居民收入的差别有了明显的缩小,即从2012年的3.101缩小到2016年的2.721。需要着重指出的是,要最终消除城乡差别,实现城乡一体化,有赖于全面深化农村改革,实现农村要素市场化。一旦城乡要素都市场化,城乡要素都能按照市场信号,在城乡之间自由流动和重新组合,城乡差别才有可能逐步缩小,城乡一体化的改革目标才有可能实现。党的十九大报告指出:“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场配置为重点,实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序,”“加快要素价格市场化改革。”当前存在的主要问题是,农村要素单向向城市流动,而且这种流动是建立在不等价交换基础上。使得城乡差别很难更有效地缩小。要尽快地改变农村落后面貌,缩小城乡差别,就必须鼓励城市资金、技术、人才向农村转移,但是,如果农村的土地没有市场化,农村的不动产(包括土地、住宅)不能卖给市民,城市资金、技术、人才就很难向农村流动。这就必须深化农村集体产权制度改革,建立农村开放发展的制度环境。农村要素市场化改革,之所以步履维艰,其症结在于,这项改革不仅取决于改革的力度,还取决于发展的程度,而且改革的力度又不能超越发展的程度。因为农村要素市场化,意味着以往长期存在的城乡劳动力价格剪刀差、土地价格剪刀差以及资金价格剪刀差的消失,必然会提高城市企业的劳动力成本、减少城市地方政府的财政收入以及影响城市居民(指有户籍的市民)福利的改善。这项改革的难度和阻力还是相当大的。这是全面深化改革所面临的挑战。

那么,如何跨越这个关口呢?党的十九大报告指出,“贯彻新发展理念,建设现代化经济体系。”“建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”现代化经济体系是高质量、高效益、高水平的经济体系,以供给侧结构性改革为主线,通过质量变革、效率变革、动力变革,提高全要素生产率,推动我国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段转变,实现城乡、区域以及人与自然的协调发展。现代化经济体系,着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系,着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制,不断增强我国经济创新力和竞争力,有效解决我国经济发展中存在的不充分、不平衡、不协调问题是最终实现城乡一体化的重要载体。(完)